固然，汉成帝时情况有所不同，外戚王氏特别王凤为辅政大臣领尚书事，权力颇大。然而具体分析，便会看到成帝赋予王凤大权，并不是出于君权、相权之争(如前所述，成帝和宰相关系基本是融洽的)，而是有其特殊原因。一方面是因为成帝自“为太子时，以好色闻”，而且“幸酒、乐燕乐，(父)元帝不以为能”。即位后又继续“湛于酒色”[56]，对处理烦杂统治事务估计不大感兴趣。另一面成帝对王凤又颇为信任。早在元帝晚年，作为太子舅父的王凤十分关心太子地位的安危。元帝常有意换太子，靠侍中史丹多次劝谏而未实行。在元帝动摇于废立期间，王凤“与皇后(成帝母)、太子皆忧，不知所出”[57]。王夫之说：这时与成帝“窃窃然忧，翕翕然私语而计者，徒王凤耳”。又说：“人情出于危险之中而思故时之同患者，未有不深信而厚倚之。故成帝一立，而顾瞻在廷，无有如凤之亲己者”[58]。在这种情况下，成帝委王凤以大权，或根据他的意见处理政务，以便自己沉溺酒色，也就不足为奇了。这样，宰相权力的确受到了领尚书事的制约，但这是一种特殊情况，决非出于君权、相权斗争的需要。　　由此可见，领尚书事制度是客观形势发生变化，统治事务日益烦杂后的产物。它的出现虽使宰相行使权力在某些方面、某些时期受到限制，二者存在矛盾；但在西汉一代，它远不具备代替宰相的条件。从基本方面言，领尚书事与宰相互相配合，并行不悖，成为巩固汉武帝以后封建统治的两个极重要的制度。　　中朝官制度情况略同。前面已讲，武帝简拔有才干之士人置于左右，是在新形势下摸索出来的经验。昭帝以后，左右近臣逐步形成中朝官，范围扩大[59]。其主要任务除侍卫皇帝外，便是参与政事谋议。是不是皇帝要用他们来压制宰相和外朝官呢？从宣帝以后情况看，似乎不像。现有材料表明[60]，他们固然有时单独会议或行动，但大多数情况是和外朝官一起商议或行动，特别是重大政事。如元帝时陇西羌反，时逢四方饥馑，如何对付？成帝时无子，立谁为嗣？哀帝时匈奴单于称病不朝，是否将发生变故？均是。而且即使中朝官单独会议，往往最后仍要经外朝官讨论。如《汉书》卷八六《王嘉传》载，王嘉任丞相，有罪，事下将军中朝官集议，孔光等中朝官主交廷尉治罪[61]，然而到哀帝下制最后决定时说的却是：“‘票骑将军、御史大夫、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议。’卫尉云等五十人以为‘如(孔)光等言可许。’议郎龚(胜)等以为‘……宜夺爵土，免为庶人’。永信少府猛等十人以为‘……(不当下狱)’”。可见，实际上中朝官集议后，以其意见为基础，又经过中外朝官合议。再如《汉书》卷八三《朱博传》：朱博任丞相，有罪，“诏左将军彭宣与中朝者杂问”，其后“宣等劾奏(朱博)”云云，然而到哀帝下制却说：“‘将军、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议。’右将军蟜望等四十四人以为‘如宣等言可许’。谏大夫龚胜等十四人以为‘……(同案犯傅晏应重惩)’”。证明同样经过了中外朝官合议。由此可见，宣帝以后中朝官制度之所以得到发展，从其主要方面言，恐怕并非出于压制外朝，削弱宰相权力的指导思想，而是因为中朝官是近臣，人数较少，比较灵活，当时全国事务比汉初烦杂得多，有些大事皇帝拿不定主意时交他们集议，提个初步处理意见供皇帝采择，如果必要再交中外朝合议。