第一，加强领尚书事的权力。汉武帝时领尚书事大概权力不大，所以史书不载谁担任过这一职务。武帝顾命也未让霍光等领尚书事。可能昭帝立后，霍光等人认为昭帝年幼，无法于百官朝见时处理国事，自己也不便当场代替昭帝向丞相、百官发号施令，最好办法是通过文书上下，加以指挥。于是自封领尚书事，以比较婉转的形式审批丞相、百官的文书，达到辅政的目的。这样，无形中大大加强了领尚书事权力。　　第二，由于宰相、列卿地位甚高，霍光在审批他们的文书时便不得不采取谨慎的态度，重新恢复汉武帝前期重用地位低的左右近臣参与谋议的办法。如在上官桀等事件平定后，霍光先后引进张安世、杜延年、田延年为侍卫之臣，作为自己的助手与顾问。《汉书》卷六十《杜延年传》载，杜延年“本大将军霍光吏，首发大奸(指揭发上官桀)，有忠节，由是擢为太仆、右曹、给事中。……吏民上书言便宜，有异，辄下延年平处复奏”。这样便又促进了中朝官制度的完备，而为宣帝以后各朝所沿用。　　第三，在任用丞相、御史大夫时霍光都挑虽不乏才干，却胆小怕事，能服从己命者。继田千秋之后为丞相者有王訢、杨敞、蔡义，性格均略同；如杨敞，本来还是霍光部下，为大将军长史，经霍光一手提拔，“无劳”而不断升官。以至“议者或言(霍)光置宰相不选贤，苟用可颛制者”[66]。　　以上三项措施，在某种意义上说，是包含有意识削弱、限制宰相权力的因素在内的。但这不能代表宣帝以后的倾向，而是昭帝一代霍光的特殊身份决定的。宣帝以后即位皇帝均已成年，名正言顺，没有必要用窝窝囊囊的人当宰相；同时虽继承了领尚书事和中朝官制度，也与霍光的意图并不相同，从而赋予的权力也就不能同日而语了。　　再看第二个变化。　　西汉宰相制度真正在形式上也发生重大变化，是在成帝绥和元年(前8年)。在这之前，名为三公理政，实际上丞相权力独重；在这之后，采纳大臣何武建议，改革为三公鼎立制度，即丞相名称不变，将御史大夫改称大司空，与武帝时早已由太尉改名的大司马一起，“增奉如丞相”[67]。从此三公地位平等，丞相不再独揽大权。这是一次依儒家学说实行的重大改革，后代的三公制严格说应始于此。　　为什么进行这项改革？不少书也说是皇帝为了削弱、分散相权[68]。然而正象汉武帝时一样，这不符合历史事实。　　首先，如前所述，成帝统治二十多年并不存在相权对君权的威胁。也就是说，没有形成有意识削弱、分散相权这一指导思想的基础。当然，主相之间矛盾是有的，但均与相权大小没有关系。如匡衡因侵占国有土地，“专地盗土”，被免相。王商因与领尚书事王凤矛盾，受他陷害而死，成帝为此还同情王商，对王凤不满。翟方进以“政事不治，灾害并臻，百姓穷困”，恰逢天变，成帝归咎于他，被迫自杀。至于薛宣，因经术浅为成帝所轻，后被借口统治无能，镇压农民起义不力免相，与上面几个人原来一直受信任和尊重有所不同，但在和成帝的矛盾主要不属权力之争这一点上，则是一致的[69]。