当然，通过前述三项措施，对武帝来说，尚书提供用以了解全国统治情况的资料增多了，帮助出谋划策的左右近臣队伍建立了，因而使他在全国统治事务中的发言权、否决权等，大大超过了过去基本是黄老清静无为思想指导下垂拱深宫，消极等待宰相奏请的汉初君主。再加上扩大了丞相任用范围，这在客观上的确限制了宰相权力，并对长期垄断丞相职位的列侯势力是个打击。但作为一个规律来探讨，应该看到，它主要并非出于君权、相权之争，而是汉初社会经济恢复到一定阶段，地主阶级要求上层统治集团积极有为，大展宏图，而原来宰相制度的某些环节已不能适应这一新形势，因而汉武帝不得不对它加以调整的结果。

三

　　西汉宰相制度变化之主要指导思想，还可通过武帝以后的历史进行探究。　　汉武帝以后宰相制度的变化主要有：一是领尚书事和中朝官制度的发展与完备，进一步使宰相权力受到限制；二是公开建立三公鼎立制度，相权因此分散。两个变化全和武帝时一样，也并非出于君权、相权之争。　　先看第一个变化。　　领尚书事制度是在什么情况下建立的呢？　　如前所述，武帝以前汉王朝的指导思想基本是黄老清静无为。宰相遵循旧制，许多事务照章办理，无需上请，是以文书简寡；少量上请文书，皇帝完全可以亲自处理，无需假手他人。然而汉武帝以后“朝廷多事”[36]，旧的制度、章程已不能适应新形势的需求，于是各部门上请文书日益烦多[37]。至武帝晚年，无论精力或学识都难以应付，少数重要或复杂的可交朝臣“集议”[38]，大多数日常文书则需找人帮助审阅，提出初步意见。“使左右曹、诸吏分平(评)尚书奏事”[39]，大概就是较早的一种形式。后来便发展成领尚书事制度。《汉书》卷卷七《昭帝纪》：昭帝初即位，霍光以大将军身份“领尚书事”。此为见于两汉史书最早一例。当时武帝刚死，政局不很稳定，决不会另创新制，无疑当沿自武帝之时[40]。由于领尚书事替皇帝审阅文书，提出初步处理意见，不同程度地要影响最后决定；而且据《汉书》卷七四《魏相传》，领尚书事后来还有权对上奏文书内容不善者“屏去不奏”，这样，权力自然大起来，被叫作“内辅之臣”[41]。从宣帝死时开始，凡受遗诏辅政(内辅)者皆领尚书事，成为故事[42]。这样，在宰相与皇帝之间插入了领尚书事，宰相和大臣所上奏章要经领尚书事过目，行使权力比过去迳直由皇帝批答自然或多或少多了一重限制。然而，这种制度的出现也不能主要归因于君权、相权之争。　　首先，在这一段时期里正象武帝之时一样，一直不存在相权膨胀，威胁君权的问题。恰恰相反，除昭帝时霍光掌权，情况特殊外(见下)，从宣帝以后，任宰相者一般均为皇帝精选的亲信或十分尊重之人。如魏相替宣帝策划打击霍氏，得到信任升丞相，霍氏谋反，甚至想先斩魏相后废天子。丙吉于宣帝“有旧恩”，宣帝感激他对自己幼年时的救命之恩，以为丞相。黄霸原为郡太守，“治为天下第一”，宣帝甚为欣赏，擢为御史大夫、丞相。于定国任廷尉十八年，是“任职旧臣”，升丞相，元帝“敬重之”。匡衡通经学，数上书，元帝好儒术，“说其言”，提拔为御史大夫，丞相。王商原为外戚，于元帝生时“拥佑太子(成帝)，颇有力焉”，成帝即位后以为丞相，“甚尊任之”。张禹原是成帝师傅，受到“敬重”，先领尚书事，后升丞相，甚至退休后，“国家每有大政，必与定议”。翟方进，成帝“以为任公卿，欲试以治民，徙方进为京兆尹”，有政绩，“器其能”，擢为丞相，“奏事亡不当意”[43]。上述主相关系相当融洽，这种状况和说领尚书事的出现与发展乃出于君权、相权之争，是十分不协调的[44]。