在蒙古前期，中央存在着两套行政制度，一套是建立在“部落野处，非有城郭之制”的游牧经济和“国俗淳厚，非有庶事之繁”的阶级关系简单的社会基础之上的蒙古制度，另一套则是适应于被征服地区的社会经济和政治状况的汉官制度。

蒙古制度最早设置的政务官是“札鲁忽赤”，即断事官，所谓“国初未有官制，首置断事官曰札鲁忽赤，会决庶务”。其主要职责是执行法律，掌管刑狱。因早期官制没有明确的分工，断事官权力较大，得以专杀，并兼管其他事务。其次是怯薛（犹言番直宿卫）组织，主要负责大汗殿帐护卫，是大汗的侍卫亲军，还有一些怯薛人员负责管理营帐内的各种事务，称为执事人或执事官，“分冠服、弓矢、食饮、文史、车马、庐帐、医药、卜祝之事，悉世守之”，并且“奉旨署事，别无颁受宣命”，作为大汗手下的侍从而奉命管理政务，到一定时候即转化为政务官。

汉官制度是从太宗三年（公元1231年）“幸云中，始立中书省，改侍从官名，以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相”时开始的。耶律楚材原为怯薛执事官中的必阇赤（书写的人）。至此，怯薛执事官中开始分化出独立的政务机构，并且逐步得到完善。

忽必烈（公元1260——1294年在位）即位以后，居于北方的各大汗国日益脱离蒙古大汗的控制，忽必烈的实际统治主要只限于蒙古本上和中原地区，这样便加强了汉族文明对当时政治的影响，并促使蒙古人进一步接受汉族成熟的封建制度。于是，忽必烈“遂命刘秉忠、许衡酌古今之宜，定内外之官。其总政务者日中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜涉者日御史台。体统既立，其次在内者，则有寺、有监、有卫、有府；在外者，则有行省，有行台，有宣慰司，有廉访司。其牧民者，则曰路、曰府、曰州、曰县。官有常职，位有常员，其长财蒙古人为之，而汉人、南人贰焉”。这就是“中统（1260——1264）官制”，也是有元一代的基本定制。

从全国政务的角度来看，元代中央行政主要分为四个系统，即管理政务的中书省，管理军事的枢密院，管理监察的御史台，管理宗教和吐善事务的宣政院。这四个系统互不统属，依照自己所管辖的事物的范围，“得自选官”，直接对皇帝负责。

中书省是政务的主体，它既承汉代以来宰相“佐天子，理万机”的职权，又有“典领百官，会决庶务”的责任，“凡军国重事，无不由之”，是皇帝以下的最高政务机构。其首席长官中书令不常设，一般由皇