中国近代的地方自治，始于清代末年。清政府为预备立宪，于1909年(光绪三十四年)1月颁行《城镇乡地方自治章程》9章112条，1910年(宣统元年)1月又颁行《府厅州县地方自治章程》8章105条及《京师地方自治章程》8章136条。依据上述各项章程，县设议事会、参事会，以城、镇、乡为下级自治机关，以府、厅、州为上级自治机关。规定自治范围以教育、卫生、道路工程、实业、慈善、公共营业等事业为限。府、厅、州、县之自治，由本省督抚实行监督(京师自治以巡警总厅为监督)，受成于职掌地方行政地方自治之民政部，其关系各部所管事务，则受成于各部。当时为筹办地方自治，曾由各省设立地方自治研究所，“以为储备人才之地”。
        民国初年的地方自治制度，仍多沿袭清末成规。1914年2月3日，二次革命失败不及半年，大总统袁世凯下令停办各级地方自治；后感到仍有利用“自治”这一招牌作为统治工具之必要，乃于是年6月18日令内务部通告各省区详细调查各地社会情形及公益事业管理方法等，作为尔后厘订地方自治法规的依据。袁世凯先于这年12月29日公布由内务部重新厘订并经参政院议决的《地方自治试行条例》5章38条，规定每县划分四至六个自治区域，实行地方自治，后于次年4月14日公布《地方自治试行条例施行规则》4章32条，明确提出分为三期筹办地方自治的办法。同时，以京兆区作为筹办地方自治模范区，指派存记道尹王达负责其事。但后来，地方自治问题又被搁置。
        1917年1月，即袁世凯死后半年，国会酝酿恢复地方自治，并于当月19日由继任大总统黎元洪颁布《地方自治令》。1918年10月，徐世昌由安福国会选为大总统。次年9月7日，徐氏依据约法第三十条规定公布经安福国会通过的《县自治法》6章69条，以县为自治团体，设县议会与参事会。1920年1月，他进而通令各地切实筹办地方自治。随后又令内务部(总长张志潭)召集地方行政会议，由各省省长及省议会各派一人赴京，讨论地方自治办法。会议终于通过《县自治法施行细则》21条及《县议会选举规则》9章56条，并于1921年6月18日由大总统公布施行，原《地方自治试行条例及施行规则》同时废止。1921年7月3日，徐世昌又公布《市自治制》8章78条及《乡自治制》30条，分别以镇、乡为自治团体。设自治会、参事会及自治公所。为求贯彻实施，复于9月9日公布《市自治制施行细则》。另外，北京政府还于同年9月至1922年3月间，颁布县自治法施行日期及施行区域令。一时各省区的自治声浪颇高。为适应客观需要，在北京由内务部主办的地方自治模范讲习所(又称传习所)及各省区所属道县自治讲习分所，即于1919年至1922年期间陆续开办，并取得一定的办学效果。