从成吉思汗建立大蒙古国算起，元代官制形成及确立的过程可以分为三个发展阶段：以治理游牧部众为主要职能的草原官制阶段（1200年起）；以草原官制为核心而对各征服社会施行军事一行政间接统治的混合官制阶段（1210——1250年）；继承中原汉制的基本形式、同时又保留着诸多蒙古旧制成份的中央集权的官僚制阶段（1260年起）。

1204年，在与漠北最后一个强大对于即乃蛮塔阳汗部会战之前，业已奠定“合汗”地位的铁木真，按千户、百户编制对所属游牧部众进行了统一整编。1206年铁木真正式称汗，遂在原先划分过的千户、百户基础上，将大蒙古国的全体游牧民编入126个千户、百户组织里。在这种军事一行政联合的统治体制下，很大一部分非孛儿只斤氏出身的旧部族贵族和成吉思汗功臣，取得了“明安讷那颜”（mingghan-unoyan，译言千户长）或“札温讷那颜”（jaghun——unoyan，译言百户长）的地位，成为替黄金家族管理和指挥领属部众的军事——行政官员。这些职位一般可以世袭。

根据蒙古高原的游牧分封制，对全体蒙古游牧民的领属权，像家产一样在黄金家族的内部进行分配。成吉思汗诸弟诸子，各分得一部分千户、百户作为领属部众，从而建立起各自的兀鲁思（ulus，由份民份地构成的具有一定自主性的政治单元），构成大兀鲁思内的“右手”诸兀鲁思和“左手”诸兀鲁思；大多数千户、百户则由大汗直接统领，称为“在内的兀鲁思”（qol-unulus，或译作中央兀鲁思，“内地”）。按成吉思汗规定，无论是属于诸王兀鲁思还是中央兀鲁思的千户、百户那颜，其职位的封授、褫夺或承袭，都须由大汗亲自决定。但在诸王兀鲁思中，这项权力后来实际上转移到该兀鲁思汗的手里。千户长之上，又设左手、右手和中军三个万户长，是为分别辖制东翼直到今大兴安岭、西翼直至阿勒泰山，以及处于东、西两翼之间的中部诸千户的军事统帅。

在中央兀鲁思的汗廷内，最高的执政官员是札鲁忽赤（“断事官”）。蒙语札鲁忽（jarghu）译言法庭、听讼，所以早期汉语公文也有将札鲁忽赤直译为“断公事官”、“勘事官”的。实际上，大蒙古国时期的札鲁忽赤不止是司法行政官，而且是“总裁庶政”，全面负责户籍、赋役、狱讼和监察等事的最高行政长官。在断事官机构中，协助札鲁忽赤草拟文书、计点财赋、校阅户口青册的，则是称为必闍赤（bichikchi）的文书官。窝阔台三年（1231）“改侍从官名”，大必闍赤分别被授予中书令、中书省左丞相、右丞相等汉语称号，但它们不过是蒙古制度成份的官方汉语译名而已。草原体制下蒙古中枢机构的基本制度形式并没有改变。从后来的制度看，在蒙古高原以外被征服地区领有份民份地的各支诸王，也有权委任管辖本位下封邑事务的札鲁忽赤；他们还经常与大汗任命的治理该被征服地区的札鲁忽赤同署国事。惟成吉思汗时代草原国家中是否已存在诸王断事官制，尚不克知悉。