第三节财政和税收

www.hxlsw.com | 2007-6-1 16:21:19 | 来源:

唐绍仪内阁成立后，熊希龄出任财政总长。1912年4月6日陈锦涛交卸了部务，南京临时政府财政部宣告结束。熊于5月6日接收了北京度支部事务，不久即解散了度支部，另行成立财政部筹备处，以王璟芳为总办，章宗元为帮办，揉合南北新旧部员办事。

当时，财政危机十分严重。一方面，由于战争破坏，经济萧条，税收减免，体制紊乱而使收入锐减；另一方面由于军队膨胀而使支出剧增。尤其是中央财政，几乎没有收入。除了要各地厉行裁兵节饷之外，“惟以输入外债，以救急需”。

①尽管财政如此困难，但在革命思潮高涨的形势下，国务总理唐绍仪在规划财政时，仍强烈地希望以振兴实业来促进民族的复兴。他在与银行团接洽借款时，提出了五年内借款六千万英镑以整理财政、振兴实业的计划，准备在偿还外债之外，其余的款项以80％用于实业，20％用于军政及教育方面。然而这个计划，由于列强提出了监督中国财政的要求而未能实现。面对着列强干涉中国财政的图谋，各派之间在财政方针上出现了严重分歧。孙中山、黄兴主张在国内筹集资金，通过提倡国民捐、发行不兑换纸币来解决财政问题。同盟会由黄兴出面提出的国民捐方案，规定财产在五百元以上累进征收，工薪在十元以上者，捐纳十分之一，以三个月为限，带有强迫性质，并非自愿认捐。同盟会的方案得到国务总理唐绍仪的同情。但是，袁世凯、熊希龄以及共和党、统一党等都不赞成。中国银行正监督吴鼎昌（熊派）认为，强迫国民捐和不兑换纸币是行不通的。他说：“试观现时全国殷富巨室，大都以就近租界为护符，以外国银行为库藏，内地所余不过日用零星之现货，与土地房屋等之不动产而已。若以强迫之力，夺其生活之资，恐中下社会人民势必相率迁入租界，全国骚然，大祸立至矣。”

②袁世凯在参议院正副议长进谒时明确表示：“唐总理拟行勒捐及不换纸币，仆不谓然。苟行其说，全国骚然，危亡立见，与仆建设民国、确定共和政体之初心大背。闻前日唐总理亲以此意商诸贵院诸君，故仆今日亦为诸君言之，聊表区区之意耳。”

①在袁世凯主持下，熊希龄和后任财政总长周学熙，实行单纯依赖外债的政策，使民国元、二年间的财政，不能不为列强所牵制和操纵。

1912年6月，为了整理财政，增加中央收入，建立中央集权的财政体系，财政部提出了在各省设立国税司（后改称国税厅）的计划。国税司由财政部直接领导，司长由部委派。财政部打算“从北方入手，先行整理北方税务……渐行推及于南方”。

②但一方面，中央集权还是地方分权的问题没有解决，要把地方的财权收归中央，在事实上还做不到。另一方面，国家税和地方税如何划分的问题也在争论之中，没有解决。江苏都督程德全主张“如地税之属于直接者，应归地方收入”

③，“各省有此经常之费，可以兴办实业，可以推广学校，可以整顿警察，不数年间，地方行政气象一新，民生既因之发荣，税源亦随之展拓”。

④而奉天都督赵尔巽则认为：“中国以农立国，各省地丁钱粮，占全国收入之大部分，一经整理，可以岁增巨款。乃因土质肥瘠不同，税率高低不一，拟全数划归地方，国家失此可靠之税源，势必益形支绌。”

⑤财政体制问题意见纷歧，一时难定。

由于当时政争激烈，熊希龄任内，在财政方面并无多大建树。随着唐阁倾倒，熊也于7月间辞职。旋由周学熙出任财政总长，于8月19日就任。周学熙曾任直隶工艺总局总办，是袁世凯任直隶总督时期经办新式工业的主要助手。他出任财政总长，能直接贯彻袁世凯的理财方针，在其任内奠定了北洋财政体制的基础。

周学熙一上任，即撤销了熊希龄的财政部筹备处。他按照国务院官制，在部之下设立总务厅，派赵从蕃署理，又设盐务筹备处，任汤寿枬为总办。他选择赵椿年为财政部次长（旋改齐耀珊），改变了熊希龄南北部员兼用的方针，起用前清旧吏，排斥南京部员。周学熙改变了熊希龄原拟设立三司（即会计司、赋税司、财务司）的方案，在财政部中设立五司，即：赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司。财政部官制经参议院通过后，于1912年11月2日由袁世凯命令公布。

周学熙着重注意的问题是统一财政。为此，他于9月间成立了调查委员会，以王璟芳为会长，并向各省派出财政视察员，考察各省财政状况，与各省都督协商财政事项。当时，财政部要和各省都督商量的主要是两件事：第一是要求各省都督支持财政部向六国银行团借款；第二是要求各省赞成成立国税厅筹备处，以期划分国家税和地方税。1912年12月11日，山西都督阎锡山首先通电表示赞成，各省都督也陆续表示同意。1913年1月10日，袁世凯利用参议院活动停滞的机会，未待参议院通过，即擅自批准了财政部拟定的成立国税厅筹备处章程，由国税厅筹备处“掌监督及执行关于国税事务”

①，并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。财政部调查委员会也改为国税厅总筹备处。

国税厅的设立，是加强中央集权的措施。按照前清的财政体系，虽然财权名义上属于中央，但事实上由各地督抚负责征收，然后按一定的数额解送中央，地方拥有财政实权。而民国成立之后，财权完全掌握在地方手里。国税厅的设立，就是要由中央直接经管原由地方征收的国家税，把财权收归中央。在税目的划分上，将十七种重要税目（一、田赋，二、盐课，三、关税，四、常关，五、统捐，六、厘金，七、矿税，八、契税，九、牙税，十、当税，十一、牙捐，十二、当捐，十三、烟税，十四、酒税，十五、茶税，十六、糖税，十七、渔业税）列为国家税。仅将田赋附加税、商税等十九种不重要的税目，列为地方税。

各省都督表面上不反对国税厅的方案，但在实际上消极抵制，对新设的国税厅，拖延不交有关国税案卷，全案交出者寥寥无几。江西都督李烈钧通电主张：“应从元年度出纳闭锁，二年度开始之期，为国家、地方出入一律划清，接收案卷，分报机关，厘订税则，组织金库，同时并举，方能一致办行。”

①江苏都督程德全和苏省士绅一再主张地税划归地方税，因而苏省的田赋也迟迟不交。程德全对财政部中央集权的做法十分不满，“以部中事事独立，不顾地方艰难，颇多抑郁”。

②财政部不得不放慢步骤，“令（各省筹备处）暂缓接收，先行筹备。所有应办之事，均令会商财政司办理”。

③

周学熙在签署善后大借款之后，因受到舆论的抨击，被迫于1913年5月间辞职。5月16日由梁士诒任财政部次长，暂时代理部务。在梁士诒任内，首次运用铁路借款的名义来筹措军费，显示了交通系在财政上的实力。在财政方针上，梁认为“统一主义之实行，尤以财政为唯一之根本”。

④而治标之策则为：一、励行裁兵节饷主义，二、励行减政主义，三、增加新税，四、整顿旧税。此外，在梁主持下，财政部编订了民国二年度预算案。

先是，临时政府北迁后，参议院议员认为，“预算者乃人民监督政府最要之点”

①，“使国民晓然于政府之措置，以坚其信用之心”

②，所以咨催政府提交预算甚急。同时，按照民主体制，政府设立审计处，任陈锦涛为总办。因陈未到任，由王璟芳署理，于1912年9月28日开始任职，以监督财务行政的执行。当时正值战乱之后，各地簿据不全，预算迟迟不能草定。财政部仅编制了中央1912年8月至12月和1913年上半年收支的临时预算，而审计处也形同虚设。唯善后借款成立后，审计处的外国顾问对善后借款的支出，监督颇严。民国成立后，参议院和行政当局大体上倾向于以7月1日至翌年6月30日为财政年度。至梁接任财部，民国二年的财政年度即将开始，而国会也已召开。于是，梁于7月下旬匆匆将预算案编定，交国会审核。由于政局变化，民二预算旋被撤回，由后任财长熊希龄加以修正。事实上，民二预算既未经国会通过，也没有执行。后来，民国三年度只有概算，并未交立法机关讨论。1915年4月，因“实际分配经费，均以年份计算”

③，7月1日开始的财政年度成为累赘，便更改财政年度与历年制相同。1915年底，袁世凯“欲以办理帝政之经费责国民负担”

④，匆匆交参政院通过民五预算，号称“中国预算第一次正式成立”。

⑤实际上，袁世凯的统治摇摇欲坠，所谓预算制度始终徒有虚名。至于审计制度，虽然于1914年6月16日公布了《审计院编制法》，规定审计院直隶大总统，并采事后审计的办法，仅审定国家岁入岁出的决算。但事实上，“内外官署大率不照审计手续，即遵照矣，亦依式填注，类多虚伪之事”。

①袁世凯统治时期，始终没有办成决算，审计更无从说起。

袁世凯本人从1913年底起，就开始直接控制财政事务。他在接见进京的各省都督时，就要他们向中央解款，着手解决财政问题。熊被迫向袁请辞财长职时，袁世凯表示：“中国财政困难，君等皆不愿担任，说不了自今以后，我竟不能不分一部分之精神，照料财政。”

②熊希龄于1914年2月辞职后，周自齐署财政总长，而“所有每月行政经费之分配，大率由总统自行决定”。

③

1914年2月间，袁世凯召集财政会议，由各省、各部和财政部代表以及袁世凯选派的代表参加，着手全面建立北洋的财政体制。会议讨论了当时的财政状况，确定支出概算方针，削减各省原开预算，财政收支有余的省份承认了中央解款数目。5月26日，袁世凯发布命令：“此次核定三年度各省概算，军政、行政各费业经限定支数，不准逾越范围。”

④

记者黄远庸评论说：“自熊内阁以前，可谓吾国财务行政之理想时期。综言之，即照各国成规，用预算设审计，以国税厅独立于各地方长官之外，为中央特派之官，划分国税与地方税，财政权一切集权于中央之办法是也。而以财政支绌，解款不符于预计之故，乃遂群归咎于新制度之不善。其（第一）有联想而起者，即谓欲整理中国财政，必须规复原有税额，欲规复原有税额，则必规复前清原有之制度，及以前清有经验之官员为经理税务机关。盖此皆应同时发生之联想也。”

①

1914年5月，袁世凯实行总统独裁制，除财政部外，政事堂下设主计局，职掌筹议财政、稽核预算事项。6月1日，袁世凯又批准了周自齐的呈文，取消国税、地方税名目。先是，各省国税厅筹备处于1913年底相继成立，然而这一体制没有成效。国税厅设立后，“各该行政官多疑赋税等项一经解厅，即为中央之专款，不得自由取支，或委延不交，或既交之后于督促概不出力，任其短绌”。

②至此，遂取消了两税的划分，采取了地方解款中央的体制。

但是，与前清不同，袁世凯加强了中央集权。6月11日，袁世凯公布了《财政厅办事权限条例》，规定各省财政厅长由大总统任命，直隶财政部，受财政部指挥，并奉特别命令，“受巡按使之监督，在规定范围内，受巡按使之指挥”。

③而巡按使关于财政事务，“一切当受成于本部（财政部）”。

④袁世凯终于完成了财政的统一体制。体制的这一变化，是要地方上尽量腾挪款项，以供中央之需，同时也给地方上较多的支配收支的灵活性。所以，袁世凯对各省说：“现在国家税、地方税业已取消，岂乏腾挪余地，移缓就急，自当力任其难。”并要求各省除认解外，另行“妥筹的款若干，作为筹解”。

⑤

同时，袁世凯谕令“以后对于收税各官之赏罚，必须分明，以重国课”

⑥，并于1914年间制定了一系列考成条例，以厉行奖惩制度，强化赋税的征收，一方面整顿旧税，一方面推行验契、印花税、烟酒牌照税等新税。欧战爆发以后，外债来源断绝，袁世凯任梁士诒为内国公债局总理，靠发行内国公债来弥补财政的不足。袁世凯认为：“在人民一方面，希望减轻负担，本属恒情；即政府亦非不欲轻徭薄赋，与民休息。但若经费不继，无以维持秩序，则人民必将受其痛苦；或信用丧失，牵动外交，益复不可思议，而人民之受痛苦恐将百倍于今日。”

①于是，袁世凯政府就用加强国内搜括的办法，使财政紧张的局势得以缓和下来。《申报》评论袁世凯的财政方针说：“以前之计划，所谓蚀国之计划，以国易财，国将为财所尽矣。今日之新计划，所谓蚀民之计划，于民取财，民将为财所尽矣。”

②

1915年3月5日，袁世凯任周学熙署理财政总长，起用皖系，来压抑势力膨胀的以梁士诒为首的粤系，部署称帝。但周学熙在筹办帝制经费方面，不能满足袁世凯的需要，因而“以筹款维艰四字，受不知大体之申斥”。

③而梁士诒则积极为袁世凯筹划帝制经费，得以东山再起。然而，超强度的搜括，最终导致了袁世凯政府的财政崩溃。

二1912—1913年间的财政状况

南京临时政府时期，财政就十分拮据，不能不靠借债度日。南北统一后，财政状况并未缓解，库空如洗。新任财政总长熊希龄接任时，“南京库储仅余三万，北京倍之，不及六万”。

④按照前清财政体制，中央的主要收入来源于各省的解款。据前清宣统三年所作四年预算，中央岁入为一亿八千九百七十三万余元，而其中中央解款则达一亿七千四百九十万余元，占总收入的百分之九十二强。然而，自武昌起义以后，各省不仅截留了原应解归中央的税款，连在前清时期不敢耽误的“赔款”（庚子赔款）、“洋款”（外债）也截留不解，中央政府几乎没有收入。尽管中央政府一再向各省呼吁解款，但应者寥寥。鉴于外债难借，湖南都督谭延闿首先于1912年5月28日通电表示拨银三十万两接济中央，粤督胡汉民接着表示拟拨百万解京，各省也纷纷担任解款。但事实上，各省财力不支。江苏都督程德全讥评说：“无如考其实陈，或则移缓就急，或则挖肉补疮，甚且有长于肆应者，一面维持中央，一面增发纸币。”

①因此，各省承担的解款多数落空。1912、1913年间，中央政府从国内征集到的财政收入，为数不多。

根据不完全的资料，1912—1913年间，中央政府除外债外，收入状况大致如下：

（一）各省解款：从1912年5月到1913年10月，收入二百六十余万元。

②（1912年10月以前为一百七十多万两。

③）

（二）国民捐：至1913年6月，收入三百零五万余元（其中1912年为二百五十五万余元）。

④

（三）崇文门、张家口、杀虎口、左右两翼等税务收入：这几个由中央直接经征的常关税收，按“宣统四年”预算约为一百七十七万余元，两年收入估计总在三百五六十万元左右。

（四）盐税：除各地截留盐税不计外，长芦、山东、河东、奉天、两淮等地盐税，1912年5月到1913年6月，解款共四百七十八万余元。

①

（五）交通部路航邮电收入：1912—1913年间，交通部代财政部拨款二百五十八万余元。50000025_0433_1

②

（六）其他：如新辟印花税1913年间收入五万元，华侨爱国捐几十万元，等等，为数不大。

（七）国内银行垫款：银行借垫，在1912—1913年间，一般为短期往来性质，但中国银行、交通银行的一些垫款也属有借无还。据孙多森呈，至1913年初，财政部已向中行借垫一百多万元。

③不过，这一时期，中、交银行的垫款还不算多。

上述各项收入，在一年多的时间内，不过二千万元左右，远远不能满足军政各费的需要。因此，1912—1913年间，中央政府的主要财政收入来源于外债。

1912—1913年间，用于军政费用的外债收入，除南京临时政府结束时期的比国借款一百二十五万英镑和善后借款垫款规元银三百一十万两不计外，主要是1912年5、6月间善后借款三次垫款共规元银九百万两（约合一千一百九十万余元），1912年9月到1913年春的克里斯浦借款五百万英镑（实收约合银元三千八百三十四万余元），以及1913年4月达成的二千五百万英镑的善后借款（其中，1913年12月底以前用于军政各费的数目为六千五百三十一万余元，1914—15年间为二千四百二十万余元）。三项合计，1912—13年间军政费支用的外债为一亿一千五百五十五万余元。除上述借款之外，中央政府还四出谋求小借款。财政部于1913年3月1日与德商瑞记洋行达成了三十万英镑借款，4月10日又由瑞记洋行经手与奥国公司达成了两笔分别为一百二十万英镑和二百万英镑的借款。这三笔借款都以购买军火为条件，“所付现款，仅得半数”。

①两笔奥国借款，在1913年内，“已交者只一百万（英镑）”

②，约合一千万元。而民国元、二年间，中央各部的零星借款约有二百二十万元。

③估计上述几笔外债用于军政开支的部分，约达一千五百万元左右。

善后借款成立后，列强在实业借款方面，放弃了垄断的政策，改为自由竞争。中国政府遂以出卖路权为代价，签订铁路借款合同，挪作军政用费。早在1912年9月签订的陇海铁路借款，第一期债票发放四百万英镑，财政部就挪用五十五万八千余英镑

④，约合五百五十八万元。至1913年7月，二次革命爆发，袁世凯急需战争经费，遂于7月22日签订了《同成铁路借款合同》，条件是法比公司承认“至迟在合同签字之第十八日，交付中国政府一百万英镑，如不交此款，合同即行作废，并无效力”。

⑤这笔约合一千万元的垫款，全部挪作财政经费。连同前项，总共约一千五百五十八万元。

总之，1912—1913年间，用于中央军政开支的外债约达一亿五千万元左右，而1912年间所耗外债费用不超过三千六百万元，1913年间所耗外债即达一亿一、二千万元之巨。袁世凯政府有这些外债输血，就着手镇压革命。

民国中央政府的财政支出，赔款和外债是一笔沉重的负担。本来，在前清时期，关税是国家财政收入的主要来源之一。武昌起义以后，列强把中国的关税控制起来，由税务司存入列强在华银行，以备抵付赔款和历年所欠的外债。但关税收入拨付之后，仍不足以偿清外债。二千五百万英镑的善后借款，其主要用途也是清偿赔款和历欠外债。按照善后借款甲、乙、丙三号附件，清还1912年底到期赔款约二百万英镑；清还到期的前清中央政府和各省借款本息，以及1912年的银行团历次垫款和比国借款本息共约六百七十八万余英镑（其中银行团垫款和比款本息为三百二十二万八千英镑），共计约合八千七百八十余万元。其余一些无确实担保的外债，因为无力偿还，只好与债权人商量付以国库证券，延期清还。中国政府为了借债还债，蒙受了巨大的财政损失。如克里斯浦借款优先权取消时，中国即被迫赔偿了十五万英镑。而1912—1913年间，大小借款利息、扣用、汇水、贴费损失竟达六千万元左右

①，真是一笔惊人的负担。当然，这些都不得不在借款项下拨付。

南北统一时，民国财政的另一沉重负担，是军费支出的膨胀。当时无论南北都扩张了军队。就陆军部直辖军队来说，北洋方面增加了拱卫军、备补军、武卫前军，相当于三个加强师。南京方面，留守府所辖军队，完全之师即达十六师之众，总计兵额达二十余万人。“月需经常费三百六十余万元，即军队额给一项，已占三百零六万余元。”

②南北两方军饷合计，据财政总长熊希龄声称，每月为七百万两

①，约合九百七十余万元，较宣统四年中央军费平均每月二百一十六万余元之数膨胀达四倍多。为了裁兵，必须清还欠饷，发给恩饷，又是财政的一大负担。留守府军队迅速裁遣后，一部分划归江苏整理，中央军费才得以大大减轻。据预算，1912年8—12月四个月，经费每月为三百零九万七千余元

②；1913年1—6月，该项经费每月增至三百八十万六千余元。

③而民二预算，中央陆军经费每月达四百八十三万二千余元（其中经常费据12月份支付概算书为三百五十七万六千余元）。

④当南方裁军之际，北洋军费却在扩充，收入的外债主要用于军费。仅在《政府公报》公布的垫款、克里斯浦借款、国民捐和大借款所支出的九千二百八十八万余元中（到1913年底），军费即达五千余万元，其中陆军各师费用达四千五百多万元，占支出总数的一半。在1913年7月以前，支付的遣散费一项达四百七十九万余元。同时，地方上也因军费支出庞大，感到财政困难。袁世凯为控制地方计，1912—1913年间，协助各地方达一千四百万元之多

⑤，其中主要也是用于军费，而最主要的是用于江苏地区裁军之用。截至1913年初，中央补助江苏都督程德全的费用即达五百万元，补助第一军军长柏文蔚百万元（第一军有两师驻在江苏境内）

⑥，补助扬州第二军徐宝山约百万元，遣散无所属的驻徐州的三十九旅二十五万元。

①

镇压二次革命的战争费用，是又一笔沉重的财政负担。虽然大借款规定了具体用途，但由于列强对袁世凯的支持，这笔借款中规定的裁兵费项下被挪作战争的经费，据说达一千九百万元。

②至于其他来源的经费，难以查考。

至于行政经费，则十分拮据。除必不可少的支出，诸如举办实业、推广教育、司法行政诸费外，大多落空。据估计，1912年3月—1913年3月间，“中央政府每月政费约须五百万元，其中最占多额者为陆军部之经费三百万元……自去年三月至今一个年间，经常支出每月五百万，即六千万元，与临时支出约三千万元余”。

③行政经费每月经常费只有二百万元。1913年春，国会召开，袁世凯为对付革命党人，收买议员，各项政费膨胀。1913年5月，中央军政费用支出一千四百零七万余元，6月支出一千三百四十九万余元。

④因此，财政更困难。中央政府于7月间不得不实行减政主义，裁汰冗员，裁并不重要的各司和中央直辖机关，并实行减俸。自1913年8月份起，薪饷搭放公债票，旋改有利国库券。11月后军务告竣，停止搭放，改为凡在京立法、司法、行政各机关人员，月俸自二百元以上至三百元者暂减一成，三百至五百者减二成，五百以上者减三成的办法。

⑤熊希龄任总理兼财政总长时，中央政府“每月仅仅开支六百万元”。

⑥扣去军费，行政费仍然只有二百多万元。

1912—1913年间的中央财政危机，根源于地方财政危机。辛亥革命当中，独立各省纷纷减免田赋，废除厘金，停征苛捐杂税。由于革命情绪高涨，人民不再如前清时被迫纳税。虽然独立各省因财政困难，不久即恢复赋税的征收，但是新的财政体制的建立相当缓慢，因而各省的财政收入，远远达不到前清的目标。浙江都督朱瑞报告说：“上年光复后至今年三月无丝毫入款，三月以后，赋税稍稍收入……以言开源，则生计凋敝，民气嚣张，向来应纳各税捐尚多观望，遑论加增负担，另辟税源。”

①苏督程德全也报告说：“辛亥年忙漕至今尚未扫清，本年忙银则解数尤属寥寥。推原其故，人民疲玩成习者有之，官厅征收不力者亦有之。”

②在这种情况下，各省财政体制都十分混乱，税收自然得不到保证。

这时的地方各项支出，特别是军费支出，大大超过前清。粤督胡汉民说：“改革以来，税入虽不逮前时，而行政经费少于前清时代者不止倍万，复无赔款之负担，何以困阨至此，皆因兵额骤加，遂至军需浩大。”

③据1912年7月间的统计，各省兵额由清末的陆防四十八万五千五百七十人（不包括旗兵、绿营）扩充到一百零八万七千六百八十人，增加六十万二千一百一十人，月饷由三百六十七万四千七百两，扩大到六百九十四万零五百两又二百四十九万四千元，增加五百四十一万零六百两。

④这些数字虽然不免夸大，但军饷远远超过前清新军、绿防各营年饷五千八百四十九万余两（月平均约四百八十七万余两）之数，则是没有疑问的。到1912年底，各省裁军大体就绪，合计全国陆军人数仍达九十五万九千八百零八人，年饷一亿一千二百七十五万余元（相当于八千一百一十八万两），而饷额尚不到定制的三分之二。

①因此，各省财政状况也异常拮据。

三1914—1915年间的财政状况

1914年初的财政局面，基本上尚未改观。1913年10月5日签订的中法实业借款一亿法郎，要到1914年2月以后才能发行债票。新历年关，熊希龄靠中法实业银行于1913年12月30日提供的二百万元垫款勉强度过。旧历年关接着降临，原拟的二三百万元垫款，中法银行临时变卦，不肯交付。虽然各省解款有一百十万元，五国银行团通融了短期垫款一百万元，但短缺尚多。而历来作为财政挹注的京奉、京汉两路收入，“交通部声称，将以供给支付借款本利及保险费之用，不肯通融”。

②熊希龄内阁由于难度年关而倒台，袁世凯直接经管财政事务。

当时，大借款只剩尾数，是年用于军政开支的部分仅为八百六十万四千零七十五元。虽然达成了几笔外债，可以挪作军政用费，但为数无多。其中，中法实业借款一亿法郎，挪作政费部分为四千二百万法郎（约合一千六百五十三万五千余元）。1月21日签订了钦渝铁路借款条约，财政部获得了三千二百十一万五千五百法郎垫款，实收二千九百五十九万三千法郎（约合一千二百八十六万六千余元）。4月间海军部达成了第三次奥国借款五十万英镑，用以购买军火，实收十九万二千一百三十六英镑（约合二百十一万二千余元）。上述外债收入总计约为四千零十一万七千余元。此外，为了清还以苏路作抵的太仓洋行借款（南京临时政府所借），于2月14日向中英公司借款三十七万五千英镑，以债还债。1913年12月31日，驻英公使刘玉麟与比利时证券银行签订的借款条约，未经财政部批准，允许比行发售民国元年八厘军需公债票，一则损失太大，二则招致银行团的抗议。为了结束这笔债务

①，1914年8月7日遂向狄思银行借款四十万英镑。1913年10月间，由熊希龄和德、英、法三国银行代表开始举行的一千万英镑币制借款的谈判，几经周折，未能达成协议。一直拖到欧战爆发，欧洲金融市场吃紧，谈判不得不宣告终止。中国政府从欧洲市场上获得资金的希望也就破灭了。

由于外债靠不住，袁世凯直接掌管财政后，力图从国内筹措财政费用，“誓不复借外债”。

②于是，一方面整顿旧税，推行新税，以期增加收入，一方面实行减政，压缩军政费用。

在增加收入方面，首先将常关税收划归中央，加强了中央的直接收入。自1913年底起，各省举办验契以及印花税、烟酒牌照税，契税增收、烟酒税增收等作为中央专款，直解中央。当时，因刚刚开办，没有具体数目规定，但其中验契收入颇丰。

其次，在财政会议上，核实了各省收支实数，命各省将收支盈余解归中央。袁世凯在批复“财政部呈酌拟各省认解洋赔各款及京饷处分条例，请准施行一案”时，强调说：“环视各省秩序大定，财力渐充，所有以前应解京饷、洋赔各款，除向盐关两项拨解之数外，自应如数照解。”

③根据民国三年度概算，核定各省解款总数为二千九百七十三万七千零十三元。

①

第三，强向交通部筹款。交通部经管的铁路系统，是当时最重要的国家资本主义企业。据叶恭绰说：“自项城听某某之言，强迫接济政费”

②，于是，责成该部每月筹拨五十万元，“一俟库款稍裕，再由财政部如数筹还”。

③

第四，筹办内国公债。1914年3月间增设筹办公债所，印刷民国元年六厘公债票，预备发行。但民元六厘公债期限长达三十五年之久，难以发行。故债票仅印刷二千万元，“酌发各处抵付欠款约四百余万元，并按期认付利息外，并未实在发售”。

④至欧战爆发，遂于1914年8月3日发布《民国三年内国公债条例》，总额一千六百万元，九四折，六厘息，十二年还清。由于发息还本比较可靠，用途较广，期限较短，而资产阶级也支持袁世凯“维持治安，巩固邦基”

⑤，因而发行顺利，增额甚多。于是至年底又增加发行额八百万元。1914年10月又成立新华储蓄银行，发行有奖储蓄票一千万元。

此外，盐税经整顿后，收入不断增加。只有关税一项自欧战后收数下降，影响了财政收入。

1914年上半年，袁世凯政府因为有各地解款、验契和常关收入，及银行团拨还盐税余款，月收渐达七百万元以上，财政情况北洋政府财政部档案。开始好转。1914年1—6月间，各省收入国税达六千六百零三万七千零四十八元。

①1914年下半年虽因欧战，关税减少，影响到盐税余款的拨还，但袁世凯政府于1914年7月间，“主计局复核民三预算，以恢复宣三旧额为标准”

②，一再通电各省整顿，规复税率，增加收入，节省政费，接济中央，因此各省解款比较踊跃。再加上公债收入足以应付支出的需要，赔洋各款也得以偿清。据《申报》记载，除盐关两税外，7—11月五个月国税收入总计达四千四百六十八万六千五百四十八元。

③据不完全资料统计，1914年中央收入列表如下：

袁世凯直接经管财政后，对支出亲自核定和分配，并将北洋军队分布到南方就地筹饷，这使中央军政费用得以减缩下来。1914年3月，袁“批军费定三百万元，政费二百二十万元……是月军费仅支银二百九十九万余元，较原请之数实减五十七万余元；政费仅支银二百九十万余元，较原请之数，实减六十五万余元。全年约略推算，可减银一千二百余万元”。

⑥但内外债支出费用巨大，民三概算近一万万元。瑞记借款等到期款项，到年底因无力偿还，不得不签订延期偿付合同。此外，平定白朗暴动的临时支出，也十分可观。据估计，自1914年1月1日到6月15日共支军饷九百余万元，其中，中央四百余万，陕西二百余万，鄂、豫一百余万，甘、川一百余万。

①

由于欧战和自然灾害的影响，1914至1915年收入没有达到预定的目标。而支出方面，各省军费没有完全核减下来，中央“各部出款，列数过少，迨实支时间有超过原数者”。

②总起来看，财政形势大体上稳定了下来。

即使如此，财政形势仍然不容乐观。1914年底，财政部就民四（1915年）财政进行概算，不敷达五千万元以上。袁世凯令在京谒见的湖北将军段芝贵“回鄂后，赶紧筹款拨解，以济急需”。

③国务卿徐世昌等致函各省将军、巡按使，要求各省“凡有可兴之利，可筹之款，不辞劳怨，不拘文法，并进兼营，切实举办”。

④1915年1月3日，徐等又恐“函到稍迟”，复致电各省，指出：“财政部编订四年概算，应支项下，计长期外债共银元一万二千四十七万三千八百余元，短期内外债必须应付之款共一千九百三十三万九千余元，分期应付之款一千六百四十四万余元，中央概算应支八千三百三十四万九千余元，总共二万三千九百六十万零二千八百余元，核计四年岁入可指抵之款约一万四千七百四十万元。待整顿增加之款，验契、税契、烟酒、牧畜、印花等税及变卖官产约共三千九百万元，总共一万八千六百四十万元。出入相抵，约不敷银五千三百二十万零二千八百余元。来日大难，殊深焦灼”，要求各省“将筹办情形电复”。⑤

各省奉命之后，纷纷提出筹划增加收入的办法，尽力搜括。中央政府则于1915年4月1日公布《四年内国公债条例》，募债二千四百万元，至1915年9月如数募足。

由于财政收入和支出的分配、核算都是按历年制进行的，于是，中央政府离开预算，与各省重新商定中央解款和中央专款的数额。各省共认解款二千一百七十八万元，专款一千八百九十八万九千六百六十四元。

①

1915年5月28日，袁世凯批准了《中央解款考成条例》，严加奖惩，因此各省解款比较积极。随着财政形势的好转，袁世凯在1915年7月6日发布的申令中说：“自上年春间，誓不复借外债以供消耗，迭由财政部督饬经征官吏整顿旧税，推行新税，近来颇有起色，外债得以支付，国中秩序亦勉可保持，危亡之忧，庶几获免。

人民爱国程度日高，踊跃输将，深堪嘉尚。”

②事实上，1915年的收支也确实比较平衡，岁入实收银元一亿三千零六十七万八千一百二十七元，支出银元一亿三千九百零三万六千四百五十四元。

③财政赤字不大，可以不依靠外债而获得财政自给了。

袁世凯的财政措施虽然取得了如许成绩，使他沾沾自喜，但实际上财政紧张的局面并未根本改善，更说不上充裕。中央和各省的财政方针，只能是勉强维持局面，政费开支只能压缩在近乎无所作为的水平。虽然教育经费未便大事核减，但资产阶级所迫切希望的振兴实业的经费却无从筹措。

而且，哀世凯政府的苛捐杂税，不但增加了人民的负担，还严重地阻碍了商品的流通，引起了资产阶级和其他阶层的强烈不满。各地一再发生争论甚至冲突，如广东反对赌饷，上海反对加赋，广东、湖北、上海等地反对印花税的苛征，以及南北各地频频发生抗捐抗税的风潮。结果，“搜括之效绩，除稍加少额入款外，则为商民对于国家观念增加极高之冷度而已”。

①袁政府的信用正在迅速堕落。而袁世凯毫无自知之明，其帝制自为的活动，对财政更增加了新的巨大压力。1915年12月底，财政部匆匆将民国五年度预算交代行立法院通过，袁世凯即于1916年1月1日予以公布。根据民五预算，中央解款增加到四千二百三十万余元，中央专款达六千四百六十二万余元。这些沉重的负担，促使人民对袁世凯政府愈加不满。

四税收制度的变革和税收概况

辛亥革命以后，前清税收系统大都遭到破坏，南方各省对前清的苛捐杂税大加减免撤废，后来由于财政困难，才逐渐予以恢复和重建。至二次革命以后，袁世凯倾全力整顿旧税，推行新税，苛捐杂税层出不穷。

一、海关税海关税包括海关税和距海关五十里内的常关税，均归总税务司经征。税务处作为中国国家机关掌管海关税收，但实权操在外国人掌握的总税务司之手。辛亥以前，总税务司只是按照税则，切实核计应收税钞数目，对于所收税款，均交与各地海关道，税务司没有直接管理之权。武昌起义之后，各地税务司均扣留税款，拒绝向当地革命政府交出，各国公使以关税备抵外债和赔款为由，迫使前清政府承认关税由总税务司征收后交在沪各国银行保管的办法，并为此设立了各国驻沪银行委员会，于是，海关税进一步陷入了列强的控制之下。

海关税收在辛亥革命之后，很快就恢复和发展起来，超过了前清的收入，但欧战以后，此项税收大为减少。

由于1902年订立的《通商进口税则》十年期满，从1912年8月开始，北京政府即与列强商议改订税则，希望把税则由值百抽五提高到值百抽一二·五，同时免除内地厘金，既可以增加财政收入，又可以便利商品流通。鉴于十年来商品价格上涨颇多，即使不提高税则，只要从实核定商品价值，确实做到值百抽五，也可以大大增加关税收入。然而，由于列强一再拖延，直到欧战爆发，始终没有能达成协议。欧战之后，连谈判都搁置下来。

1912年—1916年关税收入如下

①（单位：关平两）

二、盐税前清盐法，头绪纷繁，弊病百出。辛亥革命中，“引岸之制”多遭破坏，各地截留税款，甚至动用军队强运，以筹军饷。民国以后，关于盐政改革问题，虽经一再讨论，但因盐政过于繁杂，难以下手，因而议而不决，迄无结果。

鉴于拟议中的善后借款行将成立，而盐税为预定的抵押品，袁世凯于1913年1月6日发布命令，自是年1月份起将盐务收入各款专款存储，“无论何事，概不得挪移动用，庶几内巩财政，外昭国信”

②，实际上准备把盐税拱手交与列强管理。善后借款成立后，按照合同成立了盐务署，以财政总长为督办，财政次长为署长，聘洋员为顾问。下设稽核总所，以次长兼总办，聘洋员为会办。各地设立分所，设华经理一员，洋协理一员。盐税交由五国银行团存储，遂为列强控制，“名为归诸中央，实已不能活动。”

①

盐务署顾问及稽核总所会办丁恩就任后，为确保盐税增收，以备抵还善后借款等外债，主张“将商人运售盐觔之引权一律取消，改行自由贸易之制，以期上益政府，下益人民”。

②这个主张是企图采取资本主义的方法来改造封建性极强的盐政，结果遭到盐商的强烈反对。袁世凯也认为“此事不宜采用激烈手段”。

③因此，盐务的改革只是逐步采取在产盐地方征收盐税（就场征税）的改革办法，并规定每百斤抽二元五角，这样既可以增加税率，又可使各地高低悬殊的税率逐渐趋于平均。这项改革办法虽在1913年12月24日公布的《盐税条例》中作了规定，但事实上也没有全面实行。丁恩对此在报告书中指出：“夫专卖之制度废除，则盐价必落，而搀和杂质之弊亦可祛除，价廉物美，则用之者必多，销路既广，税收不患不旺……不图竟为保全一班专商之利益起见，而置无数贫困小民于不顾……事与愿违，一切希望均成泡影。”

④尽管如此，盐税收入还是大大增加了。

历年五国银行团所收盐税净款表

第三节 财政和税收

第三节财政和税收